习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中指出，优先发展教育事业，强调建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。以此为标志，我国进入教育强国建设的新时代，教育规划面临着新的形势、挑战和任务。新时代的全国教育大会上，习近平总书记发表 《坚持中国特色社会主义教育发展道路 培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人》的重要讲话，指出教育是国之大计、党之大计，对教育工作进行了全面系统的阐述和部署，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央对新时代教育改革和发展的重视，明确了教育改革的指南针、方向盘。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，建设高质量教育体系。当前，我国正处于 “十四五教育规划”“二〇三五远景教育规划”的开局之年，处于 “两个百年”的交汇之年，亟须明确教育规划的历史方位、面临的关键问题、完成的重点任务。为此，本文采用路线图的理论与方法，根据教育第十四个五年规划和二〇三五年远景目标，参照教育发展的历史轨迹，立足教育发展的现实状况，确定教育改革的重点任务，作为设计未来教育政策的基础，用于教育规划制定和实施的政策预测与部署。
一、新时代教育规划的形势
如何认识教育改革发展的基本状况，准确判断当前教育形势，是教育规划的出发原点。规模、质量、制度是分析教育形势的三维框架，规模包括在学学生、教师数量，是制定教育规划的基础; 质量涉及基础教育和高等教育的发展水平，包括国际可比较的学生能力测试、大学排名、教育吸引力等;制度体现为法律制度的设计、政策体系的建设等。教育规模、质量、制度的综合作用体现为教育主要矛盾的发展变化。
(一) 中国拥有世界上最大规模的教育人口和体系
全国教育事业发展统计公报 ( 2019 年) 显示，我国各级各类学历教育在校生2.82 亿人，专任教师 1732. 03 万人。这是世界上最大规模的教育体系，也是中国教育的基本国情。全民受教育程度不断提升，在联合国开发计划署的 “人类发展指数 ( 包括各级入学率) ”中，我国高于世界平均水平。从人力资源开发存量看，我国新增劳动力平均受教育年限和主要劳动年龄人口接受高等教育比例，均处于发展中国家较好水平。2019 年与 2012 年对比，普通小学生师比由17.36∶ 1 降低到16.85∶ 1，初中生师比由13.59∶ 1 降低到12.88∶ 1，普通高中生师比由 15.47∶ 1 降低到 12.99∶ 1，教师配置情况得到较大改善。2015—2019 年，中央财政投入 100 亿元，实施 “国培计划”中西部项目和幼师 “国培计划”，培训乡村教师校园长 950 万余人次; 实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程，共培训全国中小学教师 1000 余万名; 实施职业院校教师素质提高计划，中央财政每年投入近 7 亿元，组织 25 万名职教教师开展培训，教师素质得到持续提高。我国举办世界上最大规模的教育，必然要求教育的治理方式、治理体系、学校管理制度、教育教学形式、教育评价制度等适应大规模人口教育的基本要求，形成具有中国特色的社会主义教育发展道路。
(二) 中国教育总体发展水平进入世界中上行列
中国教育规模世界第一，其质量如何需要分为基础教育、高等教育两个阶段进行考察。我国基础教育质量在世界名列前茅，对世界产生了积极的影响。2018 年，中国数学教材正式进入英国小学课堂，美国 《纽约时报》指出，一直以来亚洲人都在学习西方的教育体系，这一情况突然出现了反转; 英国 《独立报》认为，中国的教育水平已得到世界认可。根据国际学生评估项目 ( PISA) 的结果，2009 年和 2012 年，上海两次参加测试，其结果均为全球第一名，对世界教育变革产生了巨大影响，美国、英国等国家的中小学改革借鉴了中国有益的做法与经验。2015 年，上海、北京、江苏、广东四个地区参加国际学生评估项目，其结果位列全球第十名，虽然成绩依然名列前茅，但与前两次测试结果相比下降较多，这与我国的地区教育发展水平差异有关。中国第三次参加国际学生评估项目后，英国引进上海数学教材，英格兰地区的 8000 所小学将推行 “上海数学教学法”。2018 年，北京、上海、江苏、浙江参加国际学生评估项目，取得全部 3 项科目 ( 阅读、数学、科学) 第一名的成绩。
我国高等教育毛入学率 2019 年超过 50% ，进入高等教育普及化阶段。高等教育对外吸引力显著增强，2018 年共有 49. 22 万名外国留学生在我国高等院校学习。
我国高等教育质量与别的国家相比，尤其在美国新闻 ( USNEWS) 、英国泰晤士、英国 QS 排行榜中处于劣势地位，其中的一个原因是评估指标和标准选择问题; 另一个原因是中文科研成果在排行榜中的使用问题，这可能导致我国高等教育的实力和水平在排行榜中被低估。总体上，我国高等教育实力与水平和世界一流高等教育相比仍有差距。现阶段，我国正在着力推进高等教育内涵式发展，尤其是发起 “世界一流大学和一流学科建设”计划，取消原有的 “985 工程”“211 计划”，建立动态调整机制，建设高等教育的高峰大学和高峰学科，大力提升高等教育质量。近几年来，我国高等院校国际排名发生了显著变化。英国泰晤士高等教育 2020 年世界大学排名中，清华大学名列亚洲第一、世界第 20 名; 英国 QS2020 年世界大学学科全球排名中，北京师范大学教育学科位列世界第 25 名。
改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国基础教育、高等教育的发展水平提升速度加快，老百姓教育获得感日益增强。虽然教育发展水平在不同地区、学校、群体之间差异仍然较大，但总体上已经进入世界中上行列，扎根中国大地办好中国教育的能力已经具备。
(三) 中国特色社会主义教育制度体系基本确立
我国教育领域共有七部部门性法律，以 《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》为代表，涵盖了基本教育制度、义务教育制度、高等教育制度、教师管理制度、职业教育制度、民办教育制度，构建了具有中国特色的社会主义教育制度体系。从学段的角度看，学前教育、高中教育阶段尚未有专门的法律; 从领域的角度看，家庭教育、终身学习、学校治理方面的法律缺失，亟待推进立法。目前，国家已经发布 《中华人民共和国学前教育法草案 ( 征求意见稿) 》，全国人民代表大会常务委员会已经审议《中华人民共和国家庭教育法 ( 草案) 》，有关学段、领域立法和修法的进程加快。
(四) 教育领域的主要矛盾发生深刻深远的变化
党的十九大报告指出当前我国社会的主要矛盾已经发生变化，教育领域的主要矛盾转变为人民群众对更公平更有质量的教育需求与教育发展的不平衡不充分之间的矛盾，这个矛盾主要体现在三个方面。第一，有学上到上好学的矛盾。义务教育从基本均衡走向优质均衡发展，要求办好每一所学校、教好每一个学生，家长和学生希望能够上好学，但是好学校不能有效地满足社会教育需求，教育供给和社会需求之间产生了矛盾。第二，关注入学机会到关注教育过程、教育结果转换过程中产生的矛盾。《政府工作报告 ( 2020 年) 》提出，推动教育公平发展和质量提升，政策目标从入学机会公平转向教育过程、教育结果的公平，让人人都有通过教育实现人生出彩的机会。入学机会公平阶段，家长以孩子进入学校接受教育作为对教育的期待; 教育过程公平、教育结果公平阶段，家长以孩子在教育过程中得到公平的对待、教育结束后得到相似的效果作为对教育的期待，对学校教育过程、教育结果提出了更高更多的要求。第三，粗放式、外延式管理向规范化管理和精细化管理转化过程中产生的矛盾。传统的教育管理、学校治理是粗线条化的管理方式，对内涵的关注度不够; 随着时代的转换，人民对教育的要求日益提高，社会对教育的期待日益增多，转换教育治理方式、学校管理模式需求日益迫切，转换过程中必然会产生以前未曾出现过的矛盾。
二、新时代教育规划面临的挑战
建设高质量的教育体系，其着眼点在于提升质量，其内涵为促进高质量的教育公平与更公平的高质量教育。当前我国教育还不能完全适应人的全面发展和经济社会发展要求，一些深层次体制机制障碍需要系统破解。新形势下，时代变化、国家、社会发展必然会对教育提出新的要求，形成教育规划的外部挑战;教育自身在发展过程中必然会产生新的问题，形成教育规划的内部挑战。教育改革正是在应对内外部挑战之中不断改进，从而促进教育公平、提升教育质量。
(一) 全面在实践中实施素质教育面临挑战
《中国教育改革和发展纲要》( 1993 年) 从政策层面提出了素质教育，第二次全国教育工作会议 ( 1994 年)提出基础教育必须从 “应试教育” 转到 “素质教育”的轨道上来，但到现在为止，素质教育的全面实施依旧面临挑战，形成了“轰轰烈烈提素质教育、扎扎实实搞应试教育”的怪现象。素质教育全面实施面临的关键问题为教育评价方式不科学问题。习近平总书记在全国教育大会上的重要讲话中指出，要扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育指挥棒问题。中考、高考、研考是教育评价制度的集中体现，其中高考发挥着承上启下的基础性作用。考试的压力在教育中层层传导，部分家长从学前教育开始选择幼儿园，一个好的幼儿园意味着能上好的小学，能上好的小学意味能上好的初中，能上好的初中意味着能上好的高中，能上好的高中意味着能上好的大学，能上好的大学意味着能有好的未来;部分家长从孩子未出生就开始考虑上学的问题，在不同的教育阶段参加类型多样的补习班、占坑班、强化班、提高班等。其实，考试是一个中性概念，过多过少的使用，都会影响教育的效果。素质教育并不排斥考试，但过分注重考试，甚至把考试当成了唯一评价手段，就形成了应试教育，这与素质教育相违背。
(二) 全面深化教育领域综合改革面临挑战
教育综合改革已经由浅水区进入深水区，进入攻坚阶段，浅水区的教育改革，我们可以摸着石头过河，虽然教育改革任务繁重，但总是有章可循;深水区的教育改革，由于水太深没有石头可以摸，也无路径可以遵循，深水之下往往暗流涌动、涉及的利益错综复杂，所以处于深水区的教育改革特别需要方向指引、战略定力。深水区教育改革面临的主要问题为:如何做到放管服相结合，教育管理部门如何将大胆放权、科学管理、做好服务有机结合起来;如何做到管办评相分离，做到管理教育的政府、举办教育的学校、评价教育的机构相互分离;如何激发办学活力，如何建立现代学校制度、保障办学自主权、办出教育特色和水平;如何做到建设高素养的教师队伍，如何吸引优秀师资、科学管理教师、激发教师活力，进而提高教育质量。
(三) 全面落实立德树人根本任务面临挑战
党的十八大报告提出把立德树人作为教育的根本任务，这是党和国家对教育的根本要求。实践中，教育工作者并不清楚立德树人的定位、内涵和外延，立德树人存在形式化、表面化的问题; 部分教育工作者混淆教育方针和教育任务，误把教育方针当作立德树人; 部分教育工作者窄化理解立德树人，把立德树人当作德育或等同于德育。立德树人贯穿教育各领域、各体系、各环节的体制机制尚未有效建立，教育教学过程中立德树人工作的考察、监测、评估、反馈比较少，教知识、不育人的现象依然存在; 部分教育工作者以知识教学为主、以应对纸笔测试为目标，不注意引导学生如何学习、如何处理个人和国家的关系、如何协调个人和社会的关系、如何协调个人和个人的关系，导致学生的人生观、世界观、价值观与社会主义核心价值观存在差距，在培养什么人、为谁培养人等问题上存在潜在风险。
(四) 全面系统推进育人方式改革面临挑战
《关于深化教育体制机制改革的意见》 ( 2017 年) 明确提出，教育要注重培养支撑终身发展、适应时代要求的关键能力，包括认知能力、合作能力、创新能力、职业能力。国家政策文件第一次明确提出培养学生的关键能力，如何根据关键能力培养的需要，调整、优化、完善传统的育人方式，理论联系实际，引导学生用所学知识解决实际问题，成为系统推进育人方式改革的核心问题。如何推进德智体美劳全面发展，将五育并举与关键能力培养有机结合起来，改进学校管理方式、班级教学模式、在线教育形式，开展人工智能教育，成为系统推进育人方式改革的重大问题。构建育人的生态体系，塑造良好的教育环境，亟待家庭、学校、政府、社会协力育人。
三、新时代教育规划的任务
当前我国教育改革的基本主线是促进公平和提高质量，未来教育改革的着眼点是建设高质量的教育体系。我国教育改革的政策目标总体上可以概括为两普及一均衡、双一流提质量。
基础教育改革的政策目标可以概括为两普及一均衡，即全面普及学前教育、全面普及高中教育、优质均衡发展义务教育。全面普及学前教育，要求坚持公益普惠原则，办公平有质量的学前教育; 全面普及高中教育，要求坚持高中的多样化办学原则，不仅办好普通高中、职业中学、技术中学，更要大力办好综合高中。优质均衡发展义务教育，是基本均衡之后更高层次的目标，根本目的是人人能够获得均衡而优质的教育，人人都有人生出彩的机会。我国2019年有69个县 ( 市、区、其他县级单位，以下简称县) 通过国家基本均衡认定，全国累计达2767个县，占比95. 32% ; 7 个省份整体实现县域义务教育基本均衡发展，累计已有 23 个省份。义务教育基本均衡注重硬件设施、办学条件、教育环境等方面的均衡，优质均衡注重教育教学、学校管理、学校章程、学校文化等方面的均衡，不断弥合不同区域、不同学校、不同群体之间的教育差距，努力做到办好每一所学校，教好每一个孩子。
高等教育改革的政策目标可以概括为双一流提质量。双一流建设与原有的 “985 工程”“211 计划”相比，设立了动态调整机制，五年为一轮建设周期，更加着眼于学校总体质量的提升和学科建设质量的提升。首批双一流建设计划中，一流高校建设数量为 A 类 36 所、B 类 6 所，一流学科建设数量为 137 个。“985 工程”原有高校名单中除东北大学、湖南大学、西北农林科技大学为 B 类一流高校建设单位，其他均转为 A 类一流高校建设单位; “211 计划”原有高校名单中的郑州大学、云南大学、新疆大学转为 B 类一流高校建设单位，其他高校均有一流学科建设点。
(一) 澄清认识、创新制度，全面推进素质教育
素质教育指向的是培养人的规格问题。习近平总书记在全国教育大会上明确指出，坚持中国特色社会主义教育发展道路，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。德智体美劳全面发展是对人的素养的基本定位，这是素养定性的问题。构建德智体美劳全面培养的教育体系，五育并举是构建和完善教育体系的基本准则。五育之间是相互融合、相互协同、有机渗透、科学发展的关系，不可片面地将德育视为思想品德课，智育为语文、数学、英语等课，体育是体育课等。德智体美劳虽然与有关学科有一定的对照性，但更多的是一种理念，在具体的教育教学过程中，要有意识有目的有计划地进行融合。课程设置、教材体系、教学安排、治理方式等都要按照五育并举的要求来做，教师按照五育并举的要求来教，学生按照五育并举的要求来学、校长按照五育并举的要求来办，行政按照五育并举的要求来管、评价按照五育并举的要求来评。
针对教育体系中普遍较为关注智育的情况，当前改革的着力点在体美劳三育。《关于深化教育体制机制改革的意见》强调，把学校体育工作列入政府政绩考核指标、教育行政部门与学校负责人业绩考核评价指标。《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出，体育纳入中考计分项目。《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》和 《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》，对新时代如何认识体育、美育，怎样办好体育、美育，如何评价体育、美育进行了系统规定。《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》明确，对地方各级政府和有关部门保障劳动教育情况以及学校组织实施劳动教育情况进行督导，督导结果作为衡量区域教育质量和水平的重要指标，作为对被督导部门和学校及其主要负责人考核奖惩的依据，同时开展劳动教育质量监测，强化反馈和指导。按照 《深化新时代教育评价改革总体方案》的要求，创新德智体美劳过程性评价办法，完善综合素质评价体系，深化考试招生制度改革，推进素质教育落地生根。
(二) 针对制度障碍，深化教育体制机制的改革
不断深化教育治理和办学体制机制改革，激发教育的生机和活力。逐步消除影响教育发展的体制机制障碍，不断优化教育体制，理清管理运行机制，创设更加科学适宜的教育制度环境。推进教育治理体系改革，提升教育治理的现代化水平，不断深化放管服相结合、管办评相分离改革，教育管理部门要明确权责，建立权力和责任清单制度，将该放的权力彻底放给教育举办者，切实提升管理能力，以政策指引、标准评价、资源配置引导教育发展，把科学管理和做好服务结合起来; 改变传统的政府管理教育、举办教育、评价教育 “一肩挑” “运动员” 与 “裁判员” “一体化”的治理方式，管理教育的政府应专注教育管理制度的优化和完善、举办教育的学校应专注学校办学质量的提升、评价教育的部门 ( 第三方) 应专注于评价的科学化和对教育质量改进的作用。统筹协调教师队伍建设，将公费师范生计划、特岗计划、银龄计划、城乡教师交流计划等有机协调起来，从入口、过程、结果全过程角度，优化教师政策体系，建立充满活力的教师队伍。
针对不同领域和学段的教育来说，义务教育发展的关键在于优质均衡，逐步缩小学校教育的差距，达到高质量的均衡发展状态。学前教育发展的关键在于普及普惠，确保幼有所育，保证每一个孩子都能接受公平有质量的学前教育。高中教育发展的关键在于全面普及，着力提升中等职业学校、技术学校的办学质量，做到普通高中、职业学校的协调发展。高等教育发展的关键在于提升质量，切实推进一流大学、一流学科的建设，同时创设良好高等教育生态，引领其他类型的高等教育提升质量、办出优势和特色。特殊教育发展的关键在于融合质量，普通学校的融合教育与特殊学校的专门教育相结合，保障特殊儿童的公平入学机会和教育质量。职业教育发展的关键在于转型升级，把职业教育作为类型教育而不是层次教育，形成横向相互连接、纵向融会贯通的职业教育体系，产教深度融合、校企紧密合作，职业教育和区域经济产业协同发展，增强职业教育吸引力，培养大批高素养专业化能创新的技能人才。民族地区教育发展的关键在于团结进步，团结是基本目标、进步是发展目标，分步骤、有层次地加大国家通用语言文字推广力度，大力提升民族教育质量和水平。民办教育发展的关键在于规范有序，科学推进民办学校的分类管理，精准治理校外培训机构，形成民办教育和公办教育协同发展新格局。在线教育发展的关键在于质量标准，建立和完善国家标准、地方标准、企业标准，利用在线教育优势，做到人人、随时、随地可学。
(三) 明确定位内涵，落实立德树人的根本任务
立德树人是党对教育工作的根本要求，是教育改革和发展的根本任务。立德树人具有十分丰富的内涵，主要包括八个方面。第一，立大德，即要有共产主义的远大理想、社会主义的共同理想; 第二，守公德，即要遵守社会公共秩序、法律制度等; 第三，严私德，即要注重管理自身、做到 “慎独” 等; 第四，做好德育，引导学生养成良好思想道德、心理素质和行为习惯，传承红色基因，增强 “四个自信”，立志听党话、跟党走，立志扎根人民、奉献国家; 第五，改革智育，让学生学会认知，丰富知识，拓展见识，在追求真理、体悟道理、明白事理的道路上求知问学、终身学习、养成认知能力; 第六，创新体育，引导学生参与日常身体锻炼活动、培养专项运动技能，达到体质健康标准，成为健康的人; 第七，拓展美育，提升学生的审美知识和能力，让学生能够发现美、欣赏美、创造美、展现美; 第八，推进劳育，坚持教育与生产劳动和社会实践相结合，引导学生崇尚劳动、尊重劳动，让学生在实践中养成劳动习惯，学会劳动、学会勤俭。
落实立德树人根本任务，关键是改革教育评价制度，树立正确的教育评价观念、内容、标准和导向，彻底扭转分数第一、升学第一、文凭第一、论文第一、帽子第一的教育评价方式，引导教育的健康、可持续发展。政府教育政绩评价要以立德树人的标准来评、学校办学质量高低要以立德树人的成绩来论、教师教学质量水平要以立德树人的实效来判、学生学习成绩要以立德树人的效果来测。当前和未来一段时期，立德树人要围绕 “六个下功夫”发力，即在坚定理想信念、厚植爱国主义情怀、加强品德修养、增长知识见识、培养奋斗精神、增强综合素质六个方面，形成具体明确的评价内容、标准体系、方法技术等，作为评价政府、学校、教师、学生的重要内容，将立德树人落到实处、落到细处。
(四) 统筹协调，综合系统推进育人方式的改革
教育的核心在于育人，育人的关键在于育人方式。第一，清晰界定国家政策规定中的关键能力，即认知能力、合作能力、创新能力、职业能力的内涵和外延，以提升关键能力为目标，引导教师的教和学生的学的改进。第二，将关键能力的培养和学校教育的改进紧密结合起来，制定不同学段、不同年龄学生关键能力表现的指征，以此为基础形成评价标准。第三，将关键能力的培育有机融入德智体美劳五育并举的实施之中，学生全面发展的每个方面均渗透关键能力的培养，把关键能力的培养落实到具体的校园活动、课堂教学、在线教育、校外教育之中。第四，将对学生关键能力的评价纳入立德树人评价的体系，纳入学生综合素质的过程性和结果性评价之中，使其成为中考、高考的重要内容，成为高中、大学录取的重要依据。
办好教育，家庭、学校、政府、社会发挥合力，建立家庭、学校、政府、社会承担教育责任的体制机制。教育关乎个体发展、家庭幸福，也关乎国家强盛，民族复兴，是由家庭、学校、政府、社会共同参与的系统工程，家庭、学校、政府、社会都有教育责任，要协力营造良好教育生态。第一，家庭是孩子的第一所学校，家长是孩子的第一任老师，要切实履行家庭教育责任，培养良好习惯、涵养美好品德，支持学校的教育工作、尊重教师的创造发挥。第二，学校教育要承担教育的主体责任，主动回应社会的教育关切，积极开展家校合作、校社合作，指导家庭教育、社区教育，引导利益相关方参与教育，塑造良好教育环境。第三，政府要科学配置教育资源，优化教育制度体系，保证学校安全，维护学校和教师尊严，保护学生生命安全，发挥调控、监测、引导作用。同时，政府要充分协调各资源，引导社会投入、评价，支持教育的顺利开展。第四，社会有关机构、部门要关心教育、支持教育。图书馆、少年宫、博物馆、体育馆等社会机构要主动参与教育，妇联、团委、家庭等社会部门要充分发挥优势，营造积极良好的教育氛围。家庭、学校、政府、社会协力构建三全育人的体系，形成全员、全过程、全方位育人格局，培养担当民族复兴大任的时代新人。
（来源：中国教育学刊 2021年03期）
